摘要： 建立空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，被認(rèn)為是此輪自然資源管理體制改革的最大突破。

       自然資源部首任部長陸昊履新后，4月份先后到河北雄安新區(qū)、海南省、湖北武漢市就“多規(guī)合一”試點(diǎn)、國土空間規(guī)劃體系建設(shè)進(jìn)行了專題調(diào)研。在保留了原國土資源部規(guī)劃職責(zé)的基礎(chǔ)上，自然資源部整合了國家發(fā)改委的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)。因此，建立空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，也被認(rèn)為是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來自然資源部門的最重要職責(zé)之一。

       5月8日，陸昊主持召開研討座談會，就自然資源部履行統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)、實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系等聽取規(guī)劃領(lǐng)域有關(guān)專家學(xué)者意見和建議。包括清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授尹稚、中國土地勘測規(guī)劃院總工程師張曉玲在內(nèi)的多位專家學(xué)者參與了此次研討會。

       在5月21日開幕的2018清華同衡學(xué)術(shù)周上，包括上述多位專家在內(nèi)，眾多重量級學(xué)者再次探討了構(gòu)建空間規(guī)劃體系、實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合的構(gòu)想和建議。

       清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長袁昕在此次會議上接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時表示，從頂層制度設(shè)計(jì)上將空間用途管制職責(zé)整理由自然資源部統(tǒng)一行使，有利于改善過去規(guī)劃體系部門條塊分割所帶來的弊端，通過資源和事權(quán)的整合實(shí)現(xiàn)更好的配置，但要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理機(jī)制的打通，還需要更長時間的探索。

       厘清國土空間與自然資源關(guān)系

       近年來，空間規(guī)劃體系、國土空間用途管制和自然資源監(jiān)管體制，屢屢在中央文件中被重點(diǎn)提及。

       2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”，以及“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)”。

       2014年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》則要求，要構(gòu)建“以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途關(guān)注為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”，構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。

       今年2月28日，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》則最終確定了自然資源部的改革目標(biāo)。決定提出，要“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，并“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合。”

       那么，如何厘清空間規(guī)劃體系、國土空間用途管制和自然資源監(jiān)管體制三者之間的關(guān)系？在武漢調(diào)研期間，陸昊表示，要建立不同層級能夠全覆蓋的國土空間劃分體系（如城鎮(zhèn)建設(shè)用地、生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等），各個分類之間是一級并列的，不能有大規(guī)模交叉。合理劃分之后在相應(yīng)層級、相應(yīng)分區(qū)類型中建立規(guī)劃體系和管控細(xì)則。自然資源部將從邏輯、法理、技術(shù)方面進(jìn)行探索，尤其要搞清楚農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)的關(guān)系。

       北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授林堅(jiān)認(rèn)為，自然資源以國土空間為載體，合理利用和保護(hù)國土空間等同于合理利用和保護(hù)各類自然資源的載體，是合理利用和保護(hù)各類自然資源的前置條件。而國土空間用途管制，源于土地用途管制，現(xiàn)今擴(kuò)展到自然資源開發(fā)監(jiān)管，即對自然資源的載體進(jìn)行保護(hù)和用途管制，而空間規(guī)劃是其依據(jù)。

       推進(jìn)規(guī)劃融合

       如何實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，解決當(dāng)前空間規(guī)劃重疊突出問題，成為與會專家討論的焦點(diǎn)。

       林堅(jiān)認(rèn)為，我國現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系存在規(guī)劃種類多，認(rèn)知不統(tǒng)一，各規(guī)劃概念外延持續(xù)擴(kuò)展；規(guī)劃編制內(nèi)容有共性，基本遵循“指標(biāo)控制——分區(qū)管制——名錄管理”的思路；監(jiān)管手段和體系成熟度差異明顯等問題，而問題和矛盾的焦點(diǎn)，在于“（不同部門的空間規(guī)劃）不是單純管自己的一畝三分地，而是通過管自己的一畝三分地帶來對開發(fā)建設(shè)行為的影響，這個開發(fā)建設(shè)行為就是土地發(fā)展權(quán)管控”。

       其中，國土空間規(guī)劃被認(rèn)為是關(guān)鍵。在上述機(jī)構(gòu)改革決定中，也提出“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”。

       實(shí)際上，陸昊在武漢調(diào)研時也提到，規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃，而應(yīng)該是國土空間規(guī)劃。要集約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，用更少的新增建設(shè)用地指標(biāo)，支撐新的經(jīng)濟(jì)總量增長。對建設(shè)用地規(guī)劃，要先搞清楚高效利用區(qū)、低效利用區(qū)、閑置土地的情況，閑置土地盡快使用，低效利用土地要會同其他部門提高使用效率。

       如何實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用？中國土地勘測規(guī)劃院總工程師張曉玲表示，國土空間開發(fā)利用應(yīng)該與資源環(huán)境承載能力匹配，實(shí)現(xiàn)人地和諧，將集聚開發(fā)作為國土開發(fā)主要方式，提升效率和效益。同時，重視對國土實(shí)施差別化保護(hù)，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，將國土綜合整治為主要手段，加快和提升國土功能，并加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，促進(jìn)均衡發(fā)展，加強(qiáng)引導(dǎo)和管控，優(yōu)化國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。

       林堅(jiān)則建議，從五級體系的聯(lián)動思路看，空間規(guī)劃體系應(yīng)包括國家、省市、縣以及縣以下三級。總規(guī)層面，國家和省級的規(guī)劃任務(wù)圍繞國土空間規(guī)劃，把國土空間規(guī)劃、主體功能區(qū)域規(guī)劃，海洋總體區(qū)域規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，城鎮(zhèn)地區(qū)規(guī)劃結(jié)合，解決發(fā)展戰(zhàn)略問題，市縣層面則重點(diǎn)對國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的兩規(guī)體系再擴(kuò)容。